lutrija_copy52783.jpgZaklada za CD odlučila da se postupak izbora njezine uprave ubuduće neće ticati javnosti.

Četiri godine i osam mjeseci plus još jedan tjedan, preciznije: 1708 (tisuću sedamsto i osam) dana trebalo je Ustavnom (US), pa zatim Visokom upravnom sudu (VUS) da presudi u pitanju koje smo US-u uputili u kolovozu davne 2010. godine: je li statut Nacionalne zaklade za razvoj civilnoga društva o pitanju proaktivnog objavljivanja odluka tijela Nacionalne zaklade u skladu sa Zakonom i nacionalnoj zakladi? Recimo odmah na početku - zakladina "tijela" u tom su maratonskom propitkivanju "odnijela pobjedu". Proaktivno neobjavljivanje, glasi presuda VUS-a, nije u protimbi sa Zakonom o zakladi.

Ustavom je, naime, određeno da različiti propisi tijela koja imaju javne ovlasti prije stupanja na snagu moraju biti objavljeni na dostupan način u skladu sa zakonom.

Zakon u skladu s kojim bi propisi Nacionalne zaklade trebali biti objavljeni jest Zakon o nacionalnoj zakladi za razvoj civilnoga društva. On pak propisuje da statut nacionalne zaklade "mora osobito sadržavati odredbe o donošenju odluka tijela Zaklade, te o načinu objave tih odluka".

lutrija.jpg

Statut pak, kakav je bio na snazi u trenutku podnošenja prijedloga za provjeru ustavnosti, propisivao je tek toliko da se na oglasnoj ploči i na službenim internetskim stranicama objavljuju "odluke Upravnog odbora" i to ne sve, već samo one koje su "od općeg značaja za ostvarivanje temeljne svrhe Zaklade, uključujući i odluku o pokretanju postupka za predlaganje novog Upravnog odbora".

U prijedlogu za provjeru zakonitosti Zakladina statuta zastupali smo mišljenje da se obaveza "objave odluka (tijela Zaklade)", kako ju je sročio zakonodavac, odnosi na sve odluke, svih tijela, a ne samo na neke, tj. na "odluke Upravnog odbora od općeg značaja za ostvarivanje temeljne svrhe Zaklade, uključujući i odluku o pokretanju postupka za predlaganje novog Upravnog odbora", kako je zakladin Upravni odbor tu obavezu reducirao statutom. Osim Upravnog odbora, tijela Zaklade su, prema Zakonu, također i Zakladina upraviteljica, kao i razna pomoćna tijela, čije odluke statut posve izuzima od nužnosti objavljivanja.

lutrija_copy33184.jpg

Primjerice, prije podnošenja prijedloga za provjeru ustavnosti bavili smo se Zakladinim internim aktima koje je ona trebala donijeti po sili Zakona i vlastitog statuta: Poslovnikom o načinu rada tijela i pomoćnih tijela Nacionalne zaklade, te Pravilnikom o ustroju i radu Stručne službe. Ti propisi, koje je Zakladin UO morao donijeti, nisu tada bili objavljeni na njezinim službenim stranicama, kao što nisu niti danas; tražili smo ih na uvid pozivajući se na Zakon o pravu na pristup informacijama da bismo, doslovno samo na letimičan pregled, dobili interni propis podugačkog naziva "Poslovnik o radu povjerenstva stručne službe Nacionalne zaklade za procjenu prijava pristiglih na pozive za iskaz interesa Nacionalne zaklade za razvoj civilnoga društva" – koji također nije bio nigdje objavljen, kao što nije ni danas. Prema onome što smo na brzinu uspjeli vidjeti, taj papir nije zadovoljavao niti najosnovnije formalne kriterije da bi ga uopće bilo moguće smatrati - propisom.

lutrija_copy37175.jpg

Ovu priču prikladno ilustrira detalj da se statut na osporavanom mjestu u međuvremenu ponešto promijenio: potaknuta, vjerojatno, analizom provedbe kandidacijskog postupka koju smo na H-Alteru objavili 2012. godine, kao i unakrsnim ispitivanjem kojem je tom prilikom bila podvrgnuta, Zakladina upraviteljica Cvjetana Plavša Matić progurala je tijekom 2014. godine na UO-u statutarne izmjene, tako da je iz njega izbačena obaveza objavljivanja "odluke o pokretanju postupka za predlaganje novog Upravnog odbora"!!! O javnosti procedure imenovanja Zakladinog UO-a otada je u njezinu statutu ostalo tek to, da će se članovi prethodnog UO-a u pripremi prijedloga članova novoga UO-a Vladi, "savjetovati sa dionicima uključenim u razvoj i podršku razvoju civilnoga društva"; a to savjetovanje sada slobodno može ići ne-javnim kanalima.

Dana 28. svibnja upitali smo Zakladu jesu li izmjene statuta kojima se (između ostaloga) ukida obaveza objavljivanja odluke o pokretanju kandidacijskog postupka uopće bile podnesene na savjetovanje sa zainteresiranom javnošću, što bi bila obaveza koja proizalzi iz Zakona o pravu na pristup informacijama, i ako jest, zašto se na službenoj web stranici ne može pronaći izvještaj o provedenom savjetovanju; odgovor do danas nismo dobili, a Zakladina se službenica za informiranje skriva iza roka od 15 dana koji joj ostavlja ZPPI. No čak niti u zapisnicima sa sastanaka Upravnog odbora Zaklade ne vidi se trag da je UO raspravljao o ovoj nimalo nebitnoj statutarnoj izmjeni.

lutrija_copy54857.jpg

Izbacivanjem obaveze objavljivanja odluke o pokretanju postupka za predlaganje novog Upravnog odbora Zakladina upraviteljica dovršila je proces na koji smo upozoravali još 2012. godine, opisavši ga kao namjeru da se izmjenama propisa smanji utjecaj civilnog društva na upravljanje Zakladom" te kao namjeru da se "postupak izbora novoga UO-a provede što dalje od očiju javnosti". Zakon o Nacionalnoj zakladi propisao je da prvi upravni odbor nakon njezina osnutka imenuje Vlada, i to na način da on bude sastavljen od "tri predstavnika tijela državne uprave, pet predstavnika organizacija za razvoj civilnog društva i jednog predstavnika lokalne i područne (regionalne) samouprave". Očita je bila intencija zakonodavca da većina članova UO-a, pa time i prevladavajući utjecaj i inicijativa u upravljanju Zakladom, dolazi iz civilnog društva. Ta namjera je u dvanaestak godina, čestim izmjenama statuta, iznevjerena do razine da su "predstavnici organizacija za razvoj civilnog društva" zamijenjeni statutarnim određivanjem ovlasti prethodnog UO-a da utvrđuje "potrebna područja stručnosti i specifičnih znanja koja će biti važna za iduće četverogodišnje djelovanje Zaklade", pa da zatim "u tim područjima identificira stručnjake koje će predložiti za članove Upravnog odbora". Izgleda da su u Zakladi za razvoj civilnoga društva zaključili kako bi previše civilnog društva moglo smetati uspješnom radu Zaklade. Drugim riječima, zakladina upraviteljica otela je Zakladu civilnom društvu, kao što bi malom djetetu otela zvečku; a istini za volju, ovo baš i nije davalo veliku želju za opiranjem.

Uloga Ustavnog suda u ovom postupku ocjene ustavnosti statuta Nacionalne zaklade sa Zakonom svela se na to da je u ožujku 2012, godinu i pol dana nakon podnošenja prijedloga, shodno odredbama novog Zakona o upravnim sporovoma prepustio predmet Visokom upravnom sudu. Ovaj je, rekosmo, presudio u travnju 2015. U VUS-ovoj presudi ključno je tumačenje značenja stare dobre hrvatske riječi način, koja odvajkada pripada hrvatskom leksičkom korpusu i za koju valjda svi mislimo da o njoj sve znamo.

lutrija_copy38302.jpg

Zakon, vratimo se na početak ove priče, nalaže da statut mora sadržavati "odredbe o donošenju odluka tijela Zaklade, te o načinu objave tih odluka".

Statut je pak određivao da se na oglasnoj ploči i na službenim internetskim stranicama, objavljuju "odluke Upravnog odbora od općeg značaja za ostvarivanje temeljne svrhe Zaklade, uključujući i odluku o pokretanju postupka za predlaganje novog Upravnog odbora", pri čemu je "odluka o pokretanju postupka..." naknadno izbačena iz statuta.

VUS je presudio da statut nije protivan Zakonu: "Zakonodavac je navedenom odredbom /.../ dao ovlaštenje donositelju statuta Zaklade da odredi način donošenja odluka tijela Zaklade te način objave tih odluka. Iz navedenog proizlazi da je statutom moglo biti propisano da će se objavljivati samo one odluke koje su od općeg značaja za ostvarivanje temeljne svrhe Zaklade budući da je zakonodavac propisao mogućnost da se statutom odredi način objave odluka. Navedeno ne znači da je potrebno statutom propisati da se sve odluke koje donosi upravni odbor Zaklade moraju objaviti, već je dovoljno da se objavljuju samo one odluke koje imaju opće značenje, dakle opći akti koje donosi upravni odbor Zaklade, a ne i pojedinačni akti za koje je bilo dovoljno da ih se samo dostavi onima na koje se ti pojedinačni akti odnose."

lutrija_copy81702.jpg

VUS, dakle tumači riječ "način" ne samo u standardnom smislu te riječi (primjerice Vladimir Anić u Rječniku hrvatskog jezika definira ju kao "oblik postupka, ophođenja, metoda rada u kakvom poslu" - slobodnije protumačeno kao odgovor na pitanje "kako?", tj. hoće li se, u konkretnom slučaju, odluke Zakladinih tijela objaviti na oglasnoj ploči, na internetskim stranicama, u dnevnom tisku u formi plaćenog oglasa, putem letaka koji će letjeti iz aviona, dimnim signalima ili kao pergament iz kojeg će se civilnodruštvenom pučanstvu čitati uz udarce u limeni bubanj u dvorištu Zaklade...) već i u smislu proizvoljne selekcije odluka koje hoćemo ili nećemo objavljivati. Da je riječ o pukoj proizvoljnosti Zakladine uprave vidi se baš u nedavnom izbacivanju iz statuta "odluke o pokretanju postupka za predlaganje novog Upravnog odbora" kao one koju Zaklada obavezno objavljuje.

Jezični znalci s kojima smo se konzultirali u vezi tumačenja imenice "način" u hrvatskom jeziku kažu da u općem leksiku način objave ne znači prosudbu o nužnosti objave, nego podrazumijeva da se objava mora dogoditi, odnosno da nema rasprave o tome koja će odluka biti objavljena a koja ne - nego se raspravljati (i donijeti odluku) može samo o načinu objave, ali ne i sadržaju objave. Drugim riječima, ako bi zakonodavac prepustio Zakladinoj autonomiji da propisuje koje će odluke svojih tijela objavljivati, a koje ne, napisao bi da statut mora osobito sadržavati odredbe o načinu i selekciji objave Zakladinih odluka.

Čl. 10. ZPPI-ja: Tijela javne vlasti obvezna su na internetskim stranicama objaviti na lako pretraživ način: 1) zakone i ostale propise koji se odnose na njihovo područje rada; 2) opće akte i odluke koje donose, kojima se utječe na interese korisnika, s razlozima za njihovo donošenje; 3) nacrte zakona i drugih propisa te općih akata koje donose, sukladno odredbama članka 11. ovog Zakona; 4) godišnje planove, programe, strategije, upute, izvještaje o radu, financijska izvješća i druge odgovarajuće dokumente koji se odnose na područje rada tijela javne vlasti; 5) podatke o izvoru financiranja, proračunu i izvršenju proračuna; 6) informacije o dodijeljenim potporama, bespovratnim sredstvima ili donacijama uključujući popis korisnika i visinu iznosa; 7) informacije o svom unutarnjem ustrojstvu, s imenima čelnika tijela i voditelja ustrojstvenih jedinica i njihovim podacima za kontakt; 8) zapisnike i zaključke sa službenih sjednica tijela javne vlasti i službene dokumente usvojene na tim sjednicama, te informacije o radu formalnih radnih tijela iz njihove nadležnosti; 9) informacije o postupcima javne nabave i dokumentaciji za nadmetanje te informacije o izvršavanju ugovora; 10) obavijesti o raspisanim natječajima te natječajnu dokumentaciju; 11) registre i baze podataka ili informacije o registrima i bazama podataka iz njihove nadležnosti i načinu pristupa; 12) obavijesti o načinu ostvarivanja prava na pristup informacijama i ponovnoj uporabi informacija s podacima za kontakt službenika za informiranje; 13) visinu naknade za pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija, prema kriterijima iz članka 19. stavka 3. ovog Zakona; 14) najčešće tražene informacije; 15) ostale informacije (vijesti, priopćenja za javnost, podaci o drugim aktivnostima).

lutrija_copy65106.jpg

"U odnosu na odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama, Nacionalna zaklada za razvoj civilnog društva, kao tijelo javne vlasti, obvezna je postupati sukladno članku 10. stavku 1. navedenog zakona, kojim su taksativno propisane informacije koje su tijela javne vlasti obvezna objaviti  na internetskim stranicama na lako pretraživ način", odgovorili su nam u uredu Povjerenice za informiranje na pitanje kako oni, s aspekta ZPPI-ja, tumače VUS-ovu presudu. "Ukoliko Zaklada u svojem statutu propiše načine objavljivana odluka koji su u suprotnosti sa člankom 10. Zakona o pravu na pristup informacijama, a s obzirom da je statut podzakonski propis, primjenjuju se odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama ispred odredbi statuta, imajući na umu pravno načelo lex superior derogat legi inferiori. U tom je smislu irelevantno odnosi li se zakonska odredba članka 18. stavka 1. točke 7. Zakona o Nacionalnoj zakladi za razvoj civilnoga društva na sve odluke Zakladinih tijela, ili samo na neke vrste odluka za koje Zaklada autonomno u svojem statutu odredi da budu objavljivane."

Dakle, Zaklada je dužna proaktivno objavljivati ono što piše u članku 10. ZPPI-ja, bez obzira na vlastite statutarne odredbe i na VUS-ovu presudu o njihovoj usklađenosti sa Zakonom o Zakladi. A popis dokumentacije naveden u čl. 10. daleko je opsežniji od onih koji su "od općeg značaja za ostvarivanje temeljne svrhe Zaklade", kako je to Zakladina uprava sama sebi odredila statutom.

Ostaje otvorenim pitanje kako je moguće da sutkinje i suci Visokog upravnog suda na čelu s predsjednicom sudskog vijeća Ljiljanom Karlovčan-Đurović, pogrešno tumače riječi hrvatskog jezika zato da bi omogućili statutarnu osnovu netransparentnosti jednog tijela javne vlasti, koja je statutarna osnova očito suprotna Zakonu o pravu na pristup informacijama. Međutim nije ovo prvi put da vidimo suce Upravnog suda na zadatku zaštite birokratske samovolje. Ova nas presuda bez sumnje udaljuje od "ideala transparentnosti" kako ga je nedavno u razgovoru za H-Atler iznio švedski "zeleni" političar Lars-Johan Peter Eriksson: "Što se transparentnosti tiče, u našoj zemlji svaki građanin svaki dan može čitati gradonačelnikovu poštu."


 

lutrija_copy66689.jpg

Posebni dodatak: Kako je tekla izmjena Statuta NZZCD?

Zanimljivo je primijetiti kako iz zapisnika sa sastanaka Zakladinog UO-a proizlazi da na njima nije bilo ni riječi o izbacivanju iz statuta odluke o pokretanju postupka za predlaganje novog Upravnog odbora kao one koja – premda možda i nije "od općeg značaja za ostvarivanje temeljne svrhe Zaklade" - obavezno mora biti objavljena. Prilikom izmjena statuta u prvom je planu bila posve druga stvar – njegovo usklađivanje s rezultatima i preporukama proračunskog nadzora, koji je u Zakladi, izgleda, pronašao određene nepravilnosti. Redakcija H-Altera ne preuzima odgovornost za teško prohodan birokratski stil nekih od rečenica koje slijede:

Zapisnik UO-a 20. rujna 2013:

"Nakon provedene rasprave dogovoreno je da će, temeljem prijedloga koji je podržan od svih prisutnih članica i članova Upravnog odbora, upraviteljica Nacionalne zaklade u suradnji s Uredom za udruge pripremiti argumentaciju za prijedlog proračunskog nadzora da u Upravnom odboru Nacionalne zaklade bude predstavnik Ureda za udruge te da će se o tome raspravljati na idućoj sjednici Upravnog odbora u kontekstu prijedloga izmjena Statuta Nacionalne zaklade u dijelu koji utvrđuje sastav članova Upravnog odbora iz tijela državne uprave."

 Zapisnik UO-a 5. prosinca 2013:

"Predsjednica je podsjetila članice i članove Upravnog odbora da je jedno od mišljenja u Zapisniku o provedenom proračunskom nadzoru od 19. srpnja 2013. godine bilo vezano uz preporuku da se u sastav Upravnog odbora u dijelu predstavnika iz tijela državne uprave uključi i čelnik Ureda za udruge. Kako je struktura članica i članova Upravnog odbora iz tijela državne uprave utvrđena Statutom Nacionalne zaklade za razvoj civilnoga društva potrebno je, u cilju prihvaćanja navedene preporuke, pristupiti izmjeni članka 8. stavka 3 Statuta Nacionalne zaklade. /.../

Nakon što je Republika Hrvatska ove godina postala punopravna članica Europske unije, Nacionalna zaklada je u tim novim okolnostima ostala važan dionik podrške razvoju civilnoga društva uz novu ulogu provedbenog tijela za upravljanje sredstvima iz EU fondova za područje civilnoga društva u Operativnoj strukturi i upravljačkim strukturama u koje su uključeni Ministarstvo financija, Ministarstvo rada i mirovinskoga sustava i Ured za udruge, pa se po tom jedino objektivnom kriteriju mijenjaju odredbe Statuta Nacionalne zaklade za razvoj civilnoga društva koje uređuju strukturu članova Upravnog odbora u dijelu predstavnika iz tijela državne uprave."

Zapisnik UO-a 21. svibnja. 2014:

"Upravni odbor je 5. prosinca 2013. godine donio Odluku o izmjenama i dopunama Statuta kojom je predložena izmjena sastava članova Upravnog odbora. No, uvažavajući mišljenje Ministarstva uprave kako Ured za udruge nije tijelo državne uprave već dio izvršne vlasti, ovom Odlukom potrebno je staviti van snage odluku o izmjenama i dopunama Statuta Nacionalne zaklade za razvoj civilnoga društva od 5. prosinca 2013. godine. Sukladno tome pristupilo se prilagodbi rješenja za prijedlog iz Zapisnika o proračunskom nadzoru donošenjem izmjene Statuta Nacionalne zaklade za razvoj civilnoga društva na način da je promijenjen članak 4. Statuta kojim čelnik(-ca) Ureda za udruge i predsjednik(-ca) Savjeta za razvoj civilnoga društva prisustvuju sjednicama Upravnog odbora, bez prava glasa."

Zapisnik UO-a 2. listopada 2014:

"Predsjednica Upravnog odbora podsjetila je članice i članove Upravnog odbora Nacionalne zaklade da je na prošloj sjednici usvojena Odluka o izmjenama i dopunama Statuta Nacionalne zaklade za razvoj civilnoga društva koja je upućena Ministarstvu uprave sa zahtjevom za upis promjena u Statutu. Ministarstvo uprave je svojim Rješenjem od 7. srpnja 2014. godine odobrilo upis promjena Statuta Nacionalne zaklade temeljem uvjeta postavljenih u Zapisniku o proračunskom nadzoru o potrebi da čelnik Ureda za udruge bude u Upravnom odboru Nacionalne zaklade. Izmjenom Statuta omogućeno je da čelnik(-ica) Ureda za udruge i predsjednik(-ica) Savjeta za razvoj civilnoga društva prisustvuju sjednicama Upravnog odbora Nacionalne zaklade bez prava glasa."


 

aem_copy69107.jpg

Članak je objavljen u sklopu projekta "Vladavina prava" koji sufinancira Agencija za elektroničke medije (Fond za poticanje pluralizma i raznovrsnosti elektroničkih medija). 

<
Vezane vijesti