Stupio na snagu Zakon o lobiranju: Za hrvatsku vlast „ambalaža“ je bila važnija od sadržaja, pri čemu se u zakonu praktički briše razlika između javnog zagovaranja općeg dobra i lobiranja za partikularne interese, a civilno društvo se izjednačava s profesionalnim lobistima. Zakonodavno rješenje k tome ne osigurava dovoljnu transparentnost lobiranja, iako je upravo netransparentnost lobističkih aktivnosti bio glavni motiv inzistiranja na Zakonu.
Prvog dana listopada 2024. godine na snagu je stupio Zakon o lobiranju, izglasan u Hrvatskom saboru još 14. ožujka. Nekoliko dana nakon stupanja na snagu tog zakona završeno je e-savjetovanje o Pravilniku o vođenju Registra lobista. Bilo je krajnje vrijeme da se regulira ovo područje važno za transparentnost donošenja odluka koje se tiču svih građanki i građana Hrvatske. Međutim, način na koji je to učinjeno, pokazuje da je za hrvatsku vlast i u ovom slučaju „ambalaža“ bila važnija od sadržaja, pri čemu se praktično briše razlika između javnog zagovaranja općeg dobra i lobiranja za partikularne interese, a civilno društvo se izjednačava s profesionalnim lobistima.
Također, način na koji je konačno regulirano lobiranje nedovoljno je efikasan jer zakonodavno rješenje ne osigurava dovoljnu transparentnost lobiranja iako je upravo netransparentnost lobističkih aktivnosti bio glavni motiv inzistiranja na Zakonu o potrebi čijeg donošenja se raspravljalo i prije ulaska Hrvatske u Europsku uniju. Još tada Hrvatsko društvo lobista (HDL) pokrenulo je inicijativu za regulaciju lobiranja u Hrvatskoj. Zakon o lobiranju, koji su predlagali, trebao je uvesti transparentnost i uspostaviti standard ponašanja između lobista i državnih službenika. Njime bi, najavljivano je tada, država postavila okvire lobiranja, pravila za lobiste i sankcije za njihovo nepoštivanje.
HDL 2012. godine postaje punopravni član Međunarodnog društva lobista (IAL-International Alliance of Lobbyists), prve asocijacije lobističkih udruga na globalnoj razini. Tadašnji glavni tajnik HDL-a Natko Vlahović, koji je ujedno postao i član Izvršnog odbora IAL-a, izjavio je tom je prigodom da će HDL imati ulogu koordinatora za regiju jugoistočne Europe u kojoj je HDL bio „pionir“ na području lobističkih organizacija. U međuvremenu su udruge lobista osnovane i u nekim državama regije koje nisu članice EU. U Srbiji je Zakon o lobiranju usvojen još 2018. godine, a Zakon u lobiranju u Crnoj Gori usvojen je prije nekoliko mjeseci.
No, Zakon o lobiranju u Hrvatskoj usvojen je tek 11 godina nakon što je naša zemlja postala 28. članica EU. Na čelu aktualnog Upravnog odbora HDL-a je suvlasnik i direktor ZBT Consultinga Ivan Žužul. U prosincu 2022. godine, nakon što je izabran za prvog čovjeka HDL-a, Žužul je u intervjuu poslovnom tjedniku Lider rekao da će se “kvalitetnim zakonodavnim okvirom doprinijeti povećanju transparentnosti i smanjenju zlouporabe sive zone.” Upitan, za potrebe ovog članka, jesu li u HDL-u zadovoljni zakonskim rješenjem koje je upravo stupilo na snagu Žužul je rekao da jesu, dodavši: “Uvijek ima prostora za napredak. Nadamo se da će se Zakon u budućnosti mijenjati na bolje, a ne na lošije.”
Primjedbe iz civilnog društva, međutim, ukazuju na to da hrvatski Zakon o lobiranju ne omogućava neophodnu transparentnost, ali i da ostavlja dvojbe oko toga gdje je granica između javnog zagovaranja općeg dobra i lobiranja za partikularne interese kad je riječ o organizacijama civilnog društva. Također, primjedba je da ovaj Zakon predviđa samoinicijativno prijavljivanje u Registar lobista, što omogućava mnogim stvarnom lobistima da „prođu ispod radara“. Na kraju, ali nikako najmanje važno, onome tko nije u Registru lobista, ogriješi li se o pravila lobiranja, ne prijete kazne o kojima odlučuje Povjerenstvo za sukob interesa. Zbog čega bi se u tom slučaju itko prijavio u Registar ako nije profesionalni lobist? Ivan Žužul na to odgovara da su zapravo “lobisti svi koji zagovaraju neki interes kod donositelja odluka”, što uključuje i organizacije civilnog društva, čak i kad se zalažu za opći interes.
U srpskom Zakonu o lobiranju, naprimjer (iako su u osnovi svi takvi zakoni napravljeni po istovjetnoj „špranci“), stoji da lobist može biti samo onaj tko je završio obuku za lobista i dobio o tome potvrdu Agencije za borbu protiv korupcije koja vodi i Registar lobista. Na taksativnom popisu mogućih lobista u temeljnim odredbama hrvatskog Zakona, na kojem su i organizacije civilnog društva, nema naprimjer odvjetnika i PR-ovaca, iako je lobiranje imanentno tim društvenim skupinama slijedom njihovih poslovnih interesa. U svakom slučaju, nije dovoljno znati tko su lobisti. Mnogo je važnije detaljno znati zna tko, kada i koga lobira u vezi konkretnih tema, a obavezu detaljnog i promptnog izvještavanja takvog tipa hrvatski Zakon ne predviđa. Pogotovo ne u realnom vremenu niti u vidu javne informacije. Prvi čovjek HDL-a Ivan Žužul smatra, međutim, da je inzistiranje na izvještavanju o lobističkim aktivnostima u realnom vremenu “potpuno bespotrebno jer nigdje to nije tako uređeno”.
“U većini slučajeva se to radi na godišnjoj razini baš zbog toga da to ne bi bio nekakav lov na vještice i da se potpuno besmisleno, bespredmetno ne bi iživljavalo na temelju podataka unesenih u izvješća”, kaže Žužul za H-Alter. “Ti podaci u realnom vremenu ne mijenjaju ništa. Bitno je da se na razini godine vidi tko je s kim, kada i zašto razgovarao. Što bi nekome mogao značiti podatak da je u nekom trenutku održan nekakav sastanak? Inzistiranje na takvom podatku miriše na zlouporabu.”
Ali, pitanje bi moglo izgledati i ovako: Što bi nekome mogao značiti podatak da je neki sastanak održan prije godinu dana, a u međuvremenu je to lobiranje već utjecalo na konkretne poteze državnih institucija, možda čak i zakonskim izmjenama u korist nekog partikularnog interesa?
Najbolji odgovor na to pitanje daje informacija koju je upravo objavio The European Correspondent, organizacija što okuplja 170 novinara koji izvještavaju o aktivnostima institucija EU. Ta informacija glasi: “Utjecaj Big Oila (naziv koji se ponekad koristi za opisivanje šest ili sedam najvećih svjetskih naftnih i plinskih kompanija – op. a.) na klimatsku politiku EU-a znatno je porastao tijekom posljednjeg mandata Ursule von der Leyen u Komisiji, s više od 900 sastanaka između kompanija za fosilna goriva kao što su Shell i BP s jedne strane i visokih dužnosnika EU-a s druge strane, od 2019. Posljedice su očite: kroz intenzivno lobiranje Big Oil je pomaknuo Europski zeleni dogovor s njegovog izvornog fokusa na dekarbonizaciju, pretvorivši ga u industrijsku strategiju koja sve više favorizira interese fosilnih goriva. Ukratko, lobiranjem skrivenim od javnosti, najveće naftne kompanije isposlovale su ključne odluke EU institucija suprotne javno deklariranoj „zelenoj agendi“. Sad imamo tu informaciju, ali što se tiče njene praktične vrijednosti možemo se samo prisjetiti stare poslovice – piši kući, propalo je.
Govoreći o Registru lobista i njegovoj ulozi, Ivan Žužul je za H-Alter izjavio: “Sad je najvažnije kako će biti reguliran Registar lobista i na koji će način biti kontrolirani lobisti i lobirane osobe. Bilo bi dobro da bude što obuhvatniji, ali da sadržajno ne bude dodatno opterećenje svima uključenima u sustav i da dobro funkcionira kao što je to na razini EU, a da pritom to ne bude samo oblik obveze prema deklariranim lobistima koji u ovom trenutku zapravo i nisu problem jer poprilično javno ističu svoje djelovanje, već bi trebalo biti usmjereno i na sve ostale koji zagovaraju svoje ili tuđe interese”.
Ali ako je lobiranje baš svaka komunikacija s državnim službenicima koja se tiče javnih politika, tada su svi lobisti, i čemu koristi Registar lobista? Po najširoj definiciji lobiranje je nastojanje interesnih skupina da utječu na one koji donose odluke, a to svakako mogu biti i predstavnici civilnog društva. No, za razliku od stvarnih lobista, plaćenih da rade za partikularne interese, civilni aktivisti u pravilu se zalažu se za opće dobro, svojim aktivnostima na područjima u kojima država ne čini dovoljno ili je potpuno zakazala, makar i na geografski malom prostoru i u specifičnim tematskim područjima koja nisu od najvećeg interesa političkog vodstva i državne administracije. Naravno da je moguće i da neka organizacija civilnog društva iznevjeri vlastite proklamirane ciljeve i uključi se u aktivnosti lobiranja za nečije financijske i druge pojedinačne li grupne interese. No, to ne opravdava stavljanje organizacija civilnog društva na popis lobista, izuzev ako se definicija lobiranja proširi na svako zagovaranje, a ne samo ono koje služi partikularnim interesima, upravo onako kako sugerira šef organizacije hrvatskih lobista.
Civilnodruštveno „lobiranje“: slučaj Una
Može li se čak tvrditi da se stavljanjem “u isti koš” sa stvarnim lobistima nevladinom sektoru ugrožavaju prava koja proizlaze iz Povelje Europske unije o temeljnim pravima? Ta tvrdnja može se učiniti pretjeranom, no u preambuli Povelje ističe se da uživanje prava navedenih u tom dokumentu “podrazumijeva odgovornosti i dužnosti prema drugim osobama, ljudskoj zajednici i budućim naraštajima”. Je li u redu one koji se jasno zalažu za općedruštveni interes tretirati kao lobiste, s onima što su plaćeni da zastupaju pojedinačne interese, koji su nerijetko u potpunoj suprotnosti s interesima zajednice, kao što je vidljivo iz spomenutog primjera lobiranja za velike naftne i plinske kompanije? Evo aktualnog primjera iz Hrvatske, jednog od mnogih koji pokazuju bizarnost takve logike. Prosvjed protiv izgradnje hidroelektrane na vrelu rijeke Une okupio je mnogo nevladinih organizacija i pojedinaca koji su upozoravali na devastaciju prirode ne obustavi li se gradnja hidroelektrane.
Lokalni aktivisti koji su okupljeni pod motom Spasimo Unu izdali su priopćenje u kojem su podsjetili da je lokacija predviđene mini hidroelektrane na rijeci Uni zaštićena u sklopu ekološke mreže Natura 2000. koja je osnovana kako bi očuvala najvrjednije i najugroženije vrste i staništa Europe. Ujedno su upozorili da je pregledom spisa utvrđeno kako “prije podnošenja zahtjeva za izdavanje rješenja o izmjeni i/ili dopuni lokacijske dozvole 2015. nije proveden postupak prethodne ocjene prihvatljivosti zahvata za ekološku mrežu sukladno s odredbama Zakona o zaštiti prirode”.
Time su željeli utjecati na tijela koja donose i provode odluke kojima se može zaustaviti devastacija životne sredine, ali i kršenje hrvatskih zakona, te ponašanje suprotno od obveze očuvanja područja u kojima se nalaze prirodni stanišni tipovi i staništa divljih vrsta od interesa za Europsku uniju. Mnogi koji su se pridružili toj inicijativi upućivali su pisma institucijama ili zvali telefonom nadležne državne službenike, pa i političare, tražeći da ih prime na razgovor, s istim, društveno korisnim ciljem. Prema odredbama Zakona o lobiranju svi ti aktivisti bi se trebali naći u Registru lobista, a Ivan Žužul izrijekom je potvrdio za H-Alter da su lobisti i oni “koji su poslali državnim institucijama elektroničku poštu” kojom se, u navedenom slučaju, apelira na poštivanje hrvatskih zakona i zajedničke EU agende za zaštitu biljnih i životinjskih vrsta i cjelokupne prirode.
Je li opisano ponašanje aktivista usporedivo s, naprimjer, nečijim plaćenim lobiranjem u cilju izgradnje sporne elektrane koja donosi korist vlasniku, i to uz kršenje zakona, te predstavlja u potpunosti privatni interes koji je u suprotnosti s općim? Ovo je drastičan primjer, ali i u slučajevima kad netko lobira za privatni interes kojim se ne čini tako izravna šteta i ne krše zakoni opet je to posao u svrhu privatnog probitka neke osobe, tvrtke ili skupine interesno povezanih, za razliku od društvenog aktivizma za javno dobro.
Pogledajmo što točno piše u Zakonu o lobiranju. U uvodnom dijelu Zakona, već u članku 2., objašnjen je pojam LOBIRANJE: “1.) lobiranje je svaki oblik usmene ili pisane komunikacije prema lobiranoj osobi kao dio strukturiranog i organiziranog promicanja, zagovaranja ili zastupanja određenih interesa ili prenošenja informacija u vezi s javnim odlučivanjem radi ostvarivanja interesa korisnika lobiranja”, U članku 3. kaže se da je lobist “domaća ili strana fizička ili pravna osoba koja lobira i koja je upisana u Registar lobista te da to podrazumijeva: lobiste koji lobiraju za korisnike lobiranja, uključujući konzultante koji se bave lobiranjem i profesionalne lobiste, lobiste koji lobiraju u ime poslodavca kod kojeg su zaposleni ili lobiste koji predstavljaju profesionalne, poslovne ili druge sektorske interese, uključujući profesionalna, sportska, gospodarska i interesna udruženja, nevladine udruge i organizacije civilnog društva (podebljao autor).
Civilnodruštveno „lobiranje“: Slučaj SLAPP
Predstavlja li zauzimanje za opće dobro iz našeg primjera protivljenja devastaciji rijeke Une – lobiranje za pojedinačni ili grupni financijski/poslovni interes? To je zauzimanje za sprječavanje ponašanja kojim se, u korist privatnog interesa, posljedično uništava i čitav životni okoliš na širem području. To je zalaganje protiv, a ne za ičiji poslovni interes. Možemo li se nadati da će, uz ovako formulirano objašnjenje tko je sve lobist, u primjeni Zakona o lobiranju zalaganje kod državnih službenika i institucija za općedruštvene vrijednosti biti razlučeno od lobiranja za privatni interes? Ili možemo očekivati da bi svako, za vlast nezgodno zalaganje iz civilnog društva moglo lako biti proglašeno naprimjer – sektorskim interesom? Lobiranjem može biti proglašeno recimo zalaganje udruge povjesničara da se poveća broj nastavnih sati u školama – jer je to njihov sektorski interes.
Ili bi se lobiranjem moglo proglasiti nastojanje Hrvatskog novinarskog društva u uvjeravanju pravosudnih institucija da su nagomilane SLAPP tužbe protiv medija i novinara štetne za društvo te da ih ne smije tretirati blagonaklono prema tužiteljima. Jer, takav zahtjev je rukovođen (i) profesionalnim interesom. A i poslovnim, jer izgubljen spor potaknut SLAPP može skupo koštati i medij, a i novinara. Lobiranjem se u tom slučaju može smatrati i ovaj članak objavljen u mediju. Treba li se zbog toga njegov autor upisati u Registar lobista? U članku 4. Zakona taksativno je nabrojano što se ne smatra lobiranjem iz čega proizlazi da aktivisti, bilo pojedinci, bilo članovi nevladinih organizacija, samo koriste demokratsku mogućnost iznošenja mišljenja i slobodnog udruživanja, što su temeljna ljudska prava. Kako su se onda našli među lobistima u istom zakonu, dva članka ispred?!
Stavljanje stvarnih lobista, osoba i organizacija kojima je posao da se zalažu za privatne interese drugih u “isti koš” s onima koji se zalažu za općedruštvene vrijednosti, “popunjavajući rupe” koje svojim (ne)radom ostavljaju javni službenici plaćeni da to “rupa” ne bude, potpun je promašaj. Ako se željelo spriječiti da netko iz civilnog društva “mulja” s javnim službenicima i institucijama, zalažući se za nekakav svoj privatni interes, trebalo je zakonom obvezati javne službenike da bilježe i prijavljuju takve situacije. Uostalom, Kaznenim zakonom određeno je što je nedopušteno, poput mita naprimjer.
Ali, po dobrom starom običaju, jednostavnije je natjerati ekipu iz civilnog društva da “glumi” – lobiste. Uz sve moguće posljedice koje taj zakonski teret nosi.
Namjerna politička distrakcija?
Uostalom, zar ne bi bilo logično obvezati javne službenike da bilježe svoje kontakte sa stvarnim lobistima i o njima izvještavaju. No, ne samo da takve obveze nema, nego u Zakonu o lobiranju nema niti jasne obveze lobista da detaljno izvještavaju o tome kad, gdje i pod kojim okolnostima su kontaktirali s javnim službenicima, a kamoli o čemu su konkretno razgovarali ili su se dopisivali. Također, među obvezama lobiranih osoba pri lobiranju stoji sljedeće: “Lobirana osoba može pristati komunicirati s lobistom samo nakon prethodne provjere upisa lobista u Registar lobista.” (Članak 7.) Imajući u vidu sve do sada navedeno, proizlazi da državni službenik ne smije uopće komunicirati, na primjer s civilnim aktivistima za zaštitu prirode ako nisu upisani u Registar lobista!?
Da apsurd bude veći, i iz civilnog društva godinama su dolazila upozorenja da se aktivnosti lobista treba zakonski urediti, kao i da to mora biti učinjeno na transparentan način. Najuporniji je u tome bio GONG koji ima odgovarajuću infrastrukturu i iskustvo. I neposredno prije nego što je Vladin prijedlog Zakona usvojen u Saboru, GONG je upozoravao na “kozmetička” rješenja koja niti omogućavaju transparentnost i stvarno informiranje javnosti o lobističkim aktivnostima no bez uspjeha.
Lobisti su dužni podnijeti izvještaj o svojim aktivnostima Povjerenstvu za odlučivanje o sukobu interesa – jednom godišnje. Na koji će to način pomoći sprječavanju korupcije koji je Vlada, po običaju, navela kao jedan od razloga donošenja Zakona? Na sve kritike i prijedloge Vlada se oglušila, a njen prijedlog vladajuća je većina pretvorila u zakon, koji je sad na snazi. Zakon o lobiranju sada je u funkciji, a umjesto stvarne transparentnosti i borbe protiv korupcije, dobili smo – figu. Posljedično, bit će usvojen i Pravilnik o vođenju Registra lobista o čijem je prijedlogu nedavno završena javna e-rasprava. Upitan da komentira Zakon o lobiranju Marko Rakar, informatički stručnjak, politički konzultant i direktor tvrtke MRAK usluge d.o.o. za savjetovanje u vezi s poslovanjem i ostalim upravljanjem, kratko je rekao: “Čini se da je bilo važno donijeti Zakon o lobiranju kako bi se mogao upisati ‘plus’ u još jednu ‘kućicu’ u izvještaju za EU, bez razmišljanja o mogućim posljedicama. A Povjerenstvo za sukob interesa, ionako suženih ovlasti, bit će ‘zatrpano’ bespotrebnim poslom koji će mu otežati bavljenje primarnom zadaćom. Čini se kao namjerna politička distrakcija.”
