Europska unija je postavila visoke ciljeve sa svojim Kriznim uzajamnim fondom za Afriku (EUTF). Fondu je zadaća borba protiv neregularne migracije, povratak i reintegracija migranata, stvaranje više legalnih putova prema EU… No, je li EUTF ispunio očekivanja?
Prevela Marina Kelava
Suočeni sa stotinama tisuća izbjeglica koje su stigle u zemlje EU 2015., kreatori politika iz država članica osjetili su pritisak da reagiraju brzo i demonstrativno. Na sastanku s čelnicima nekoliko afričkih zemalja u glavnom gradu Malte, Valletti, odlučili su napuniti lonac novcem. Taj novac nije bio namijenjen pomoći u integraciji tisuća ljudi koji su stigli u Europsku uniju. Umjesto toga, takozvani Krizni uzajamni fond EU-a za Afriku (EUTF) trebao se “pozabaviti temeljnim uzrocima neregularnih migracija” kako bi manji broj Afrikanaca uopće pokušao krenuti na često opasan put u Europu.
Je li taj cilj postignut šest godina i 5 milijardi eura kasnije? Zajedno s partnerskim redakcijama unutar Europske mreže za novinarstvo podataka, DW je istražio EUTF. Do službenog završetka faze projektnog zadatka u prosincu 2021. pokrenuto je više od 250 projekata, a mnogi od njih su još uvijek u tijeku. Vrhunac isplate sredstava EUTF-a dogodio se u ljeto 2020. Kako je Instrument za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju (NDICI) već postavljen kao sljedeći alat, a 8 milijardi eura će vjerojatno biti dodijeljeni naporima za upravljanje migracijama, isplati se pogledati dostupne podatke.
EUTF je imao nekoliko ciljeva koji su u početnim dokumentima predstavljeni kao jednaki: rješavanje temeljnih uzroka neregularnih migracija, sprječavanje i borba protiv krijumčarenja i trgovine ljudima, jačanje zaštite ljudi koji bježe iz svojih domova, poboljšanje suradnje u povratku i reintegraciji te unapređenje mogućnosti za legalnu migraciju.
Fokus na suzbijanju migracije
Novac nije ravnomjerno raspoređen za te ciljeve. Iako je u dokumentu o trenutnom stanju iz veljače 2018. navedeno da je “većina sredstava namijenjena otvaranju radnih mjesta i ekonomskom razvoju”, samo 10% sredstava dodijeljeno je za taj cilj.
Cilj ulaganja prvenstveno u otvaranje novih radnih mjesta promijenio se samo dva mjeseca kasnije, na sastanku Strateškog odbora EUTF-a u travnju 2018. Prema službenom zapisniku, predsjedavajući Stefano Manservisi koji je u to vrijeme bio na čelu Opće uprave Europske komisije za međunarodnu suradnju i razvoj, rekao je da je zbog nedostatka sredstava potrebno dodatno dati prioritet postojećim prijedlozima i usredotočiti se na „povratak i reintegraciju”, “upravljanje izbjeglicama”, “sekuritizaciju dokumenata i civilnog registra”, “borbu protiv trgovine ljudima”, “bitne stabilizacijske napore u Somaliji, Sudanu, Južnom Sudanu i Sahelu ako su resursi dostupni” i “dijaloge o migracijama.”
Stoga ne čudi da je najveći dio, gotovo četvrtina sredstava, otišao u upravljanje migracijama.
Važno je imati na umu da se većina Afrikanaca koji napuštaju svoje domove, dobrovoljno ili prisilno, nastoji preseliti u susjedne zemlje i regije unutar Afrike. U 2020., na primjer, 80% afričkih migranata nije napustilo kontinent, prema izvještaju Instituta za sigurnosne studije.
Unatoč tome što je poboljšanje uvjeta zbog kojih Afrikanci neregularno migriraju opasnim rutama naglašeno kao cilj, EUTF je “morao učiniti više s Europom nego s Afrikom, jer Austriju puno više brine to što ona ugošćava 40.000 neregularnih migranata nego ako Uganda ugosti 1,3 milijuna izbjeglica”, kaže Mehari Taddele Maru, profesor u Centru za migracijsku politiku i bivši koordinator programa za migracije u Komisiji Afričke unije.
Nekoliko stručnjaka s kojima je DW razgovarao istaknulo je da usredotočenost EU-a na neregularnu migraciju ne bi nužno bila najvažniji aspekt na temu migracija za afričke kreatore politike.
“Veliki dio kretanja u prošlosti događao se legalnim putovima zbog kolonijalne povijesti. Na primjer, iz Nigerije u UK ili iz frankofonskih zemalja u Francusku ili Belgiju, ili na Bliski istok zbog geografske blizine i vjerskih rituala”, rekao je Mehari.
Premda je početna namjera EUTF-a također bila podržati više legalnih putova za Afrikance u zemlje EU, fond se na kraju uglavnom fokusirao na nezakonite migracije. Umjesto pružanja više legalnih mogućnosti za vizu cilj je postao upravljati protokom tražitelja azila, izbjeglica i ljudi koji nemaju potrebne dokumente ili dozvole za kretanje ili rad u drugoj zemlji.
Manje Afrikanaca na putu prema Europi
Agencija EU-a za granicu, Frontex, registrirala je manje nezakonitih prijelaza granice afričkih državljana otkako je EUTF uspostavljen 2015., a Afrikanci su podnijeli manje zahtjeva za azil u državama članicama EU-a.
Uočeno smanjenje prijelaza i prijava od strane građana zemalja primatelja EUTF-a pratilo je sličan pad u broju građana iz svih afričkih zemalja, što implicira da EUTF nije imao mjerljiv utjecaj na migracijska kretanja prema Europskoj uniji po ovoj skali.
Iako je manje Afrikanaca stiglo do Europske unije, ljudi diljem kontinenta i dalje su napuštali svoje domove u sve većem broju. Prema UN-ovoj agenciji za izbjeglice (UNHCR), broj Afrikanaca koji su napustili – ili pobjegli – iz svojih domova i postali interno raseljeni ili izbjeglice u drugim afričkim zemljama gotovo se udvostručio od 2015. do 2020. godine.
“Pojedinačni razlozi zbog kojih se ljudi sele razlikuju se, kao i njihove specifične motivacije”, rekla je Ottilia Anna Maunganidze, stručnjakinja za ljudsku sigurnost, međunarodno pravo i migracije na Institutu za sigurnosne studije i autorica izvještaja o migracijama iz Afrike u Europu iz 2021. “Stoga izdvajanje bilo kakvih sredstava treba uvijek uzeti to u obzir i biti prilagođeno.” Maunganidze je rekla da je uvođenje EUTF-a to učinilo u nekim slučajevima, ali ne u svim. U regijama u kojima je Europska unija zadržala dulju prisutnost i oslanjala se na lokalnu stručnost, prilagodba je bila uspješnija.
U slučaju Nigera pristup EUTF-a čak je ojačao ono protiv čega se namjeravao boriti. “Niger je jedna od siromašnijih zemalja na afričkom kontinentu”, rekla je Maunganidze.
“To je također i najmlađa zemlja, s prosječnom dobi od samo 14 godina. Kada razmišljamo o intervencijama u Nigeru, fokus bi trebao biti na pitanjima ranog razvoja djece, pitanjima obrazovanja, integracije i uključivanja u zajednicu. Ali diljem Sahela je pristup bio gotovo eksternalizirana granična politika Europske unije. Fokus je bio na samom pokretu, a ne na mogućnostima koje ljudi nemaju kod kuće, a koje rezultiraju ovom željom za kretanjem. Kada nametnete snažno sekuritizirani pristup upravljanju migracijama koji cilja na obuzdavanje kretanja i koji utječe na lokalno gospodarstvo i lokalnu trgovinu, nažalost imate i nenamjernu posljedicu ograničavanja lokalnih mogućnosti, tjeranje ljudi van kroz neregularne kanale i opasne migracijske rute“, dodaje.
Ljudi će se i dalje htjeti preseliti, ali, umjesto da mogu ići legalnim kanalima, prisiljeni su odlučiti se za krijumčarenje preko granica.
Maunganidze kaže da treba uzeti u obzir različit demografski sastav zemalja, ali ne samo to. “Mnoga pitanja su strukturna i sustavna te zahtijevaju dugoročan angažman da bi se riješili. Tako da nije realno fokusirati se prvenstveno na kratkoročne dobitke. Ako dođe do prilagodbe u provedbi projekata, onda bi se to dugoročno možda moglo ostvariti, ali ne sa sredstvima koje je EUTF imao na raspolaganju”, rekla je.
Mjerenje utjecaja EU fondova na terenu
Bilo je pokušaja rješavanja sistemskih i strukturnih problema. Na primjer, projekt EUTF-a s najizdašnijim financiranjem fokusira se na “izgradnju države” u Somaliji. Vlada je potpomognuta sa 107 milijuna eura za jačanje institucija i proširenje socijalnih usluga, s primarnim ciljem povećanja povjerenja drugih država, potencijalnih vjerovnika i stanovništva u vladu. Prema web stranici projekta, dva su mjerljiva rezultata, „strategije, zakoni, politike i planovi razvijeni i/ili izravno podržani”, kao i „četiri sustava za planiranje, praćenje, učenje, prikupljanje podataka i analizu koja su postavljena, implementirana i/ili ojačana” dosadašnjim financiranjem.
Drugi primjer je projekt Svjetskog programa za hranu UN-a vrijedan 54 milijuna eura u Sudanu, koji je navodno pružio pomoć u vezi s prehranom i sigurnošću hrane za 1,1 milijun ljudi. Za kontekst, 2020. godine ukupno je 9,6 milijuna Sudanaca iskusilo ozbiljnu nesigurnost hrane, prema Informacijskoj mreži o sigurnosti hrane. Zatim je postojao projekt vrijedan 47,7 milijuna eura u Etiopiji usmjeren na izgradnju otpornosti i ekonomskih prilika, koji izvještava o otvaranju gotovo 11.000 radnih mjesta uz financiranje EUTF-a. Nedostatak plaćenog posla kroničan je problem u Etiopiji, gdje je 1,1 milijun ljudi u dobi od 15 ili više godina bilo nezaposleno 2020., prema procjenama Međunarodne organizacije rada.
Dobronamjerno, ali s pogrešnim okvirom
Budući da je EUTF postavljen kao krizno sredstvo za brzo i fleksibilno reagiranje na migracije i dodjelu projekata, fond nije nužno bio zamišljen kao dugoročan poduhvat. Nekoliko promatrača izjavilo je za DW da se temeljni uzroci raseljavanja i migracije ne mogu adekvatno riješiti instrumentom osmišljenim za kratkoročno rješavanje problema.
“EUTF je pogriješio s pristupom temeljnim uzrocima zbog narativa koji postavlja, ideje da će se ljudi prestati kretati nakon što iskorijenimo temeljne uzroke”, rekla je Alia Fakhry, istraživačica migracija u njemačkom Vijeću za vanjske odnose. “Iskorjenjivanje temeljnih uzroka je jedna stvar, ali sukobi i prirodne katastrofe će i dalje tjerati ljude iz njihovih domova”.
NDICI, nastavak EUTF-a, ima mnogo širi opseg. Deset posto njegovog proračuna bit će namijenjeno migracijama, uz uspostavljen strogi sustav praćenja, “ali čini se da ideja o temeljnim uzrocima nestaje”, rekao je Fakhry. “Možda su se isplatile pažnja i kritike koje je EUTF dobio.”
